“大部制”、“省管县”与政府减支

 党的十八大报告指出：“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。”在过去的一段时间里，行政体制改革已经沿着“大部制”和“省管县”两条主要途径推进。这两项改革不仅将在重塑政府机构、转变政府职能方面，而且将对财税体制改革产生积极的推动作用。我们知道，结构性减税是目前财税体制改革的重要内容之一。当税收收入为一定时，减税无疑将减少政府收入，其缺口可来自举债，也可以来自政府减支。就目前中国的政府规模而言，以政府减支对应减税，有较大的空间。无疑，“大部制”和“省管县”将有助于政府减支——减少政府的行政支出。

    使政府运作更有效率

    下个月，国务院机构改革和职能转变方案将提请十二届全国人大一次会议审议。未来政府自身的改革关键在于建立服务型政府，解决长期以来一些政府部门职能越位、缺位和错位的问题。行政职能交叉、错位，不仅容易造成部门之间扯皮现象，导致行政效能低下，以及大量公共资源被行政机构自身消耗；更重要的是，在履行提供公共服务和社会保障、宏观经济管理、市场监管和社会管理等职能方面，往往存在着力不从心、难以胜任的弊端。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。

    推行“大部制”改革，意味着政府必须以提供公共服务为己任，进而规范政府权力和职能，成为服务型政府。如果“大部制”改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就很容易陷入以往那种“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这种可能性是存在的。因为“大部制”的直接目的就是要打破现有的部门利益，但正如人们所担心的，没有统筹全局的顶层设计，业已存在的公共利益部门化格局是很难瓦解的；另一方面，如果几个部合并成为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有有效的权力约束机制，在“大部制”下就可能把过去分散的部门利益，聚集为集中的部门利益。因此，改革的顶层设计和公共权力的约束机制成为重中之重，凸现在我们的面前。我们有理由期待，下一步推出的“大部制”改革，将涉及更多的部门，并将相适应地推及地方政府的“大厅（局）制”改革，进而形成全新的政府组织架构和分工体系，更加有利于服务型政府的建设，履行提供公共服务的各项职能，并相应地、较大幅度地减少政府的行政支出。

    加快行政区划体制改革

    改革开放以来，中国的城镇（市）化发展迅猛，人口向城市和城镇集中，许多小城镇发展成为中小城市。国家在行政区的管理上，设立了直辖市、计划单列市、省会（自治区首府）城市、地级市、县级市等管理层级，这在推进城镇化过程中，起到了重要作用。但也要看到，许多地级市是在县或县级市的基础上演变而来，地级市想发展成为中等城市或大城市，就不得不向县级层面“索要”空间、产业和人力资源。更重要的是，在财力资源的分配上向地级市的规划和建设倾斜。由于省市县垂直的行政权力，许多地级市与县级市在城市总体规划、重大基础设施建设、社会事业发展、招商引资项目竞争等方面产生了矛盾。这些矛盾的根源就是行政区经济。在市场经济的背景下，行政区经济阻碍了按市场配置资源，在较大程度上抑制了县域经济的发展。因此，“省管县”将在行政区管理体制改革上推动各地的经济社会发展。
    最近，“省管县”改革在江苏省三个县（市）开始试点，昆山市、泰兴市、沭阳县三地，正式开始直接向江苏省政府报告工作，并向省政府直接负责。与此前试行的财政“省管县”相比，这次改革涉及“调整行政管理体制、扩大行政管理权限”，改革的深化程度有了明显提高。其主要内容是，赋予试点县（市）政府与省辖市相同的行政管理权限，除国家法律、法规有明确规定的以外，原省辖市审批或管理的经济、社会管理事项，原则上均由试点县（市）自行审批、管理；须经省辖市审核、报省审批的，均由试点县（市）直接报批。“省管县”改革将可以着力转变政府职能，减少行政层级，理顺条块关系，降低行政成本，提高行政效能，增强县域经济社会发展活力，加快城乡经济社会发展一体化和县域经济发展步伐。

    以政府减支对应减税

    “大部制”、“省管县”改革后，政府及有关部门的行政预算应当出现明显的减少。一方面，这两项改革都将减少、归并政府机构，行政预算自然应该减少；另一方面，这里的转变职能内在着缩减政府职能，也理应减少政府支出。强调这一点是想说明，政府机构改革、政府职能转变和财税体制改革，一定要放在一个框架中进行顶层设计、整体推进。以往政府机构改革和职能转变效果不尽如人意，就与缺乏顶层设计和整体推进有关。如果说机构改了、职能转了，但行政预算依然故我，甚至更加膨胀，机构改革、职能转变的效果会好吗？答案是不言而喻的。尽管财税体制改革一直被视作改革的“重头戏”，其重要性也被各方认同，但实质性进展受到各种利益制约。通过较大幅度的行政体制改革，将为财税体制改革创造有利条件。

    结构性减税作为财税体制改革的重要组成部分，无论对经济持续增长，还是对增加百姓可支配收入，都有着不可替代的作用。然而，在经济增长放缓与结构性减税实施的共同影响下，我国税收收入也出现相应回落。这一回落既是潜在增长率下行的反映，也预示着税收增长将和经济增长一样，回归常态，其超高速增长的可能性将不复存在。因此，为了在继续推进结构性减税的前提下，保持各项公共服务的提供及相适应的增长，就必须从减少行政支出入手，对财政的支出结构进行调整，以满足建设服务型政府和公共财政制度的需要。这就是以财税体制改革为突破口，深化行政体制与政治体制改革的基本要义。

    （作者为上海交通大学经济学院教授，执行院长）